William Niskanen

O que um chefe de repartição pública quer? A economia tradicional pouco perguntava isso, como se o burocrata fosse um servidor neutro que apenas executa ordens. William Niskanen propôs olhar com os mesmos óculos que a economia usa para empresários e consumidores: o burocrata também tem interesses. E o que beneficia um gestor público (mais salário, mais poder, mais prestígio, mais gente sob seu comando, vida mais tranquila) costuma andar junto com uma coisa: um orçamento maior para a sua repartição. Logo, dizia Niskanen, é de se esperar que os gestores empurrem para ampliar seus orçamentos sempre que puderem. O resultado agregado é uma tendência de o Estado fornecer mais serviço do que a sociedade de fato quer, e a um custo maior, não por má-fé, mas pela lógica natural dos incentivos de quem está dentro.

O modelo do burocrata maximizador

Em Bureaucracy and Representative Government (1971), Niskanen construiu o modelo que leva seu nome. A repartição pública tem uma vantagem decisiva na negociação do seu orçamento: ela conhece os próprios custos muito melhor do que o político que aprova o dinheiro (uma assimetria de informação). E, diferente de uma empresa, não vende seu serviço num mercado que revele o quanto ele realmente vale. Com essas duas características, o gestor que busca maximizar o orçamento consegue, em geral, obter mais recursos do que seria eficiente, levando a um Estado superdimensionado em relação ao que os cidadãos pagariam se conhecessem o custo real.

Falha de governo, não só de mercado

O trabalho de Niskanen é uma peça central da teoria das falhas de governo, a contrapartida da conhecida teoria das falhas de mercado. Assim como mercados podem falhar (monopólios, externalidades), governos também falham, e por razões estruturais: incentivos mal alinhados, assimetrias de informação, ausência do teste do lucro e do prejuízo. A conclusão de política que ele defendia era introduzir competição e transparência no setor público, para tentar replicar a disciplina que falta a um monopólio estatal.

Niskanen uniu teoria e experiência de governo, o que dá peso e nuance à sua posição, em atribuição indireta fiel à obra. Foi membro do Conselho de Assessores Econômicos do presidente Reagan e depois presidiu por décadas um importante centro de pesquisa libertário, mas era um economista rigoroso, não um panfletário, e revisou parte de suas próprias teses ao longo da vida. Uma revisão notável: passou a defender que cortar impostos sem cortar gastos (a ideia de matar a fera de fome, supondo que a falta de receita forçaria a redução do Estado) não funciona, e pode até aumentar o gasto, porque torna o governo aparentemente mais barato para o eleitor, que então demanda mais, um argumento que incomodou seus próprios aliados. A crítica de praxe ao modelo do burocrata aponta que ele simplifica demais a motivação dos servidores (nem todos maximizam orçamento; muitos são movidos por missão e serviço público) e que a evidência empírica do superdimensionamento sistemático é mista. Mas a contribuição estrutural permanece: levar a sério os incentivos de quem opera o Estado, em vez de supor benevolência automática, é hoje parte do instrumental de qualquer análise séria de política pública. No grafo deste pilar, Niskanen liga a escolha pública de Buchanan ao debate sobre déficit, gasto público e falhas de governo.