Guerra fiscal

Uma montadora anuncia que vai construir uma fábrica no Brasil, e começa o leilão: estados oferecem décadas de imposto perdoado, terreno doado, infraestrutura de presente. Quem oferece mais leva. A guerra fiscal é essa disputa federativa por investimento via renúncia de tributos, travada por décadas em torno do ICMS. O detalhe perverso: a fábrica seria construída em algum lugar do país de toda forma. Somando o Brasil inteiro, o investimento é o mesmo, e a receita pública, menor: cada estado joga racionalmente, e o conjunto perde.

O dilema do prisioneiro federativo

A estrutura do jogo explica por que ninguém para: se um estado oferece incentivo e os outros não, ele leva a fábrica; se todos oferecem, a localização volta a depender de logística e mercado, mas todos abriram mão da receita. Não conceder enquanto os vizinhos concedem é perder sozinho. É o dilema do prisioneiro em escala federativa, e como em todo dilema do prisioneiro, a saída exige coordenação imposta de fora: regras federais que ninguém possa furar.

O capítulo brasileiro

O instrumento da guerra foi o ICMS, imposto estadual cobrado majoritariamente na origem: estado que perdoava ICMS de quem se instalasse lá exportava o custo para os outros. A exigência de unanimidade no CONFAZ para incentivos foi sistematicamente driblada, gerando contencioso bilionário (incentivos declarados inconstitucionais, depois convalidados em 2017). Houve guerra dos portos (incentivo a importação por estados específicos) e a versão municipal via ISS. A reforma tributária de 2023 ataca a raiz: o IVA cobrado no destino elimina o prêmio de conceder incentivo na origem, com fundos de desenvolvimento regional como compensação explícita, transparente e orçada.

A literatura de competição tributária enquadra o fenômeno: na versão benigna (Tiebout, 1956), jurisdições competindo por contribuintes disciplinam governos e revelam preferências; na versão maligna (Oates, Zodrow e Mieszkowski), a competição por base móvel gera corrida ao fundo, com tributos abaixo do ótimo e subprovisão de bens públicos, e a distinção empírica entre as versões depende da mobilidade da base e das externalidades fiscais entre entes. O caso brasileiro adiciona a patologia institucional: o ICMS na origem criou externalidade negativa direta (o incentivo de um estado erode a base dos demais e distorce decisões de localização e logística, com empresas estruturando operações para capturar créditos), e a regra de unanimidade do CONFAZ, desenhada para travar a guerra, foi contornada por décadas de incentivos unilaterais, judicialização e, por fim, convalidação (LC 160/2017), o equilíbrio de baixa qualidade que a teoria prevê quando a regra de coordenação não tem enforcement.

As avaliações empíricas brasileiras encontram o resultado clássico: os incentivos redistribuem localização entre estados com efeito agregado pequeno sobre o investimento nacional, custo fiscal relevante e ganhos locais concentrados que sustentam a economia política do jogo (o governador colhe a fábrica visível; o custo se dilui entre todos). A reforma do consumo (EC 132/2023) é o experimento institucional em curso: a migração do IVA para o destino remove o instrumento da guerra, e a transição longa, com fundos regionais compensatórios, converte o subsídio opaco via renúncia em transferência explícita no orçamento, exatamente a troca que a literatura de gastos tributários recomenda. A lição institucional conecta os termos vizinhos: federações precisam desenhar a competição entre entes como mercados precisam de antitruste, e a guerra fiscal é o caso-escola de como incentivos individuais racionais, sem coordenação crível, produzem o pior equilíbrio coletivo.